Авторы: В. Музычук, Ю. Ракитина, Е. Хаунина
Сохранение культурного наследия: к вопросу о создании эффективной институциональной среды
Культурный капитал
27.08.16 / 04:04

Россия обладает без преувеличения колоссальным культурным наследием, потенциал которого практически не принимается в расчет, за исключением объектов культурно-исторической недвижимости Москвы, Санкт-Петербурга и крупных региональных центров, несмотря на общепринятую риторику о важности культурного наследия для достижения устойчивого социально-экономического развития России.

Фото: pravostok.ru

По данным Росстата, в 2013 г. в Российской Федерации насчитывалось 180,1 тыс. недвижимых памятников истории и культуры, включая: 82,2 тыс. – памятников археологии; 30,7 тыс. – памятников истории; 61,4 тыс. – памятников градостроительства и архитектуры; 4,1 тыс. – памятников искусства. Это много или мало? Причем за прошедшую почти четверть века количество памятников, находящихся на государственной охране, увеличилось в 3,9 раза: с 46 тыс. в 1990 г. до 180,1 тыс. в 2013 г..

По данным Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 февраля 2016 г. № 326-р, в России зафиксировано около 83 тыс. выявленных объектов культурного наследия, но не внесенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия.

Несмотря на очевидную высокую общественную значимость сохранения культурного наследия, действительность демонстрирует неутешительные факты: по данным ВООПИиК, за последние 10 лет в Российской Федерации погибло более 2,5 тысяч памятников, а ежегодные утраты составляют порядка 150-200 памятников.

В Стратегии ГКП отмечается, что «доля объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным, в общем количестве объектов культурного наследия составляет 39 процентов. Поскольку состояние объектов культурного наследия регионального значения значительно хуже, то ежегодно увеличивается число региональных памятников в руинированном или неудовлетворительном состоянии». По данным ВООПИиК, состояние от 50 до 70% находящихся на государственной охране памятников истории и культуры (федерального, регионального и местного значения), характеризуется как неудовлетворительное…

По данным ГИВЦ Минкультуры России, из 172 538 объектов культурного и археологического наследия Российской Федерации, находящихся на государственной охране в 2014 г., ремонтно-реставрационные работы осуществлялись на 6 962 объектах, что составляет 4% от их общего количества.

Финансирование ремонтно-реставрационных работ на объектах культурного наследия увеличилось за прошедшие 5 лет почти в 2 раза (в номинальных ценах): с 19,4 млрд. рублей в 2010 г. до 37,3 млрд. рублей в 2014 г. В сопоставимых ценах указанные расходы увеличились только в 1,4 раза за рассматриваемый период, причем в 2013 г. в реальном выражении объем финансирования ремонтно-реставрационных работ был даже ниже уровня 2010 г. Реальное увеличение расходов произошло только в 2014 г.

Объем финансирования ремонтно-реставрационных работ в 2014 г. составил 0,052 % от ВВП или 0,14% от расходов консолидированного бюджета РФ. В расходах на культуру и кинематографию финансирование ремонтно-реставрационные работ составило 9,1%.

Из 37,3 млрд. рублей, направленных в 2014 г. на ремонтно-реставрационные работы на объектах культурного наследия, распределение средств по уровням бюджетной системы было представлено следующим образом: 20,3 млрд. рублей – из федерального бюджета; 11,5 млрд. рублей – из региональных бюджетов; 1,0 млрд. руб. – из местных бюджетов; 4,5 млрд. руб. – из других (бюджетных) источников. Больше половины средств было выделено из федерального бюджета, треть – из средств региональных бюджетов, на долю местных бюджетов приходится ничтожно малая часть финансирования.

По видам работ указанные средства были израсходованы следующим образом: 67% - производственные работы; 6% - проектные и изыскательские работы; 1% - разработка проектов зон охраны на объектах культурного наследия; 26% - на иные виды работ.

В региональном разрезе государственная поддержка сохранения культурного наследия очень неравномерна. Так, в 2014 г. суммарный объем финансирования ремонтно-реставрационных работ в десяти субъектах РФ с максимальным уровнем финансирования данной сферы составил 71,2% от совокупной государственной поддержки культурного наследия (Смоленская обл., Тульская обл., гг. Москва и Санкт-Петербург, Астраханская обл., Ростовская обл., Ярославская обл., Пермский край, Красноярский край, Хабаровский край).

Финансирование ремонтно-реставрационных работ только в Москве и Санкт-Петербурге составило 52,2% от совокупного объема государственной поддержки сохранения всего культурного наследия Российской Федерации. Причем в структуре финансовых поступлений превалируют средства федерального бюджета: в Москве – (71,7%), Санкт-Петербурге (57,4%).

Существуют различные экспертные оценки в отношении необходимого объема государственной поддержки сохранения культурного наследия. Если исходить из того, что требуется порядка $1 тыс. на ремонтные работы в расчете на 1 кв. метр, а на государственной охране находятся около 180 тыс. памятников общей площадью порядка 300 млн кв. метров, то необходимый объем инвестиций в сферу сохранения объектов культурного наследия составляет порядка $300 млрд. Исходя из того, что в 2014 г. было израсходовано на ремонтно-восстановительные работы 37,3 млрд рублей (из расчета среднегодового курса доллара к рублю в 2014 г. 37,97 рублей за 1$ - 0,98 млрд. долл.), объемы финансовых средств, необходимых и реально располагаемых, не сопоставимы, причем в разы.

Совершенно очевидно, что такую масштабную задачу невозможно решить исключительно за счет бюджетного финансирования. Необходимо создание благоприятной институциональной среды для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в сферу сохранения культурного наследия. Прежде всего речь идет о создании многоканальной системы финансирования культурного наследия, необходимости кардинального изменения существующей парадигмы финансирования.

При сохранении существующих объемов бюджетного финансирования необходимо вводить в российскую практику инновационные институты поддержки культурного наследия, которые заключаются в следующем:

(1) институт бюджетных назначений, позволяющий гражданам от 1 до 2% своих налоговых отчислений в бюджет адресно перенаправлять на поддержку социально значимых отраслей, включая сферу сохранения культурного наследия;

(2) направление части акцизов на табачную и алкогольную продукцию в сферу сохранения культурного наследия;

(3) создание региональных эндаумент-фондов в целях аккумулирования средств, поступающих от института индивидуальных бюджетных назначений и маркированных налогов с возможностью расходования только инвестиционных доходов. Причем речь идет не о существующей практике создания фондов целевого капитала при бюджетных учреждениях, а о самом принципе работы эндаумент-фондов, при котором расходуются только инвестиционные доходы, а не средства самого фонда. Предлагается в каждом субъекте РФ создать по региональному эндаумент-фонду, финансирующему работы по сохранению ОКН;

(4) введение национальной и/или региональных лотерей «Культурное наследие России», средства которых за вычетом сумм выигрышей и расходов операторов лотерей направлять на ремонтно-реставрационные работы на ОКН, что позволит вовлечь в сохранение ОКН финансы теневой сферы игровой индустрии. Часть средств можно также направлять на пополнение региональных эндаумент-фондов;

(5) создание системы налоговых преференций для привлечения частных инвесторов. Практика налоговых вычетов до 20% от понесенных расходов на восстановление культурно-исторической недвижимости действует во многих развитых странах (так называемых, tax credits; зачастую при обязательном условии адаптации ОКН для современного использования и введения в хозяйственный оборот).

В создании многоканальной системы финансирования также большое значение придается активизации гражданской инициативы, в том числе в сфере сохранения культурного наследия. Практика партисипативного бюджетирования (participative budgeting), неокрепшие ростки которой только начинают приживаться на российской почве, свидетельствует о том, что в сферу сохранения культурного наследия можно привлечь как средства местных бюджетов, так и средства самих граждан. По данным Центра инициативного бюджетирования НИФИ Министерства финансов России, в нашей стране получила свое развитие практика партисипативного бюджетирования, которая представлена в 2-х вариантах: «Народный бюджет» - через выбор приоритетов расходования бюджетных средств и Программа поддержки местных инициатив (ППМИ) – через софинансирование населением, бизнесом, местным и региональным бюджетами проектов, получивших одобрение жителей. В отдельных муниципальных образованиях за счет процедуры партисипативного бюджетирования жителями был сделан выбор в пользу проведения ремонтно-реставрационных работ памятников местного значения (например, в Тульской области на 2016 г. запланированы ремонтно-восстановительные работы на 10 местных памятниках).

Насущную необходимость представляет также разработка классификации культурно-исторической недвижимости, которая бы позволила выделить отдельный сегмент недвижимых ОКН для потенциальной передачи в частные руки (при жестком соблюдении охранных обязательств и обеспечении доступа широких слоев населения к культурным ценностям). Причем поднимая вопрос о передаче ОКН в частные руки, речь идет об особом режиме приватизации объектов культурного наследия: во главу угла должно быть поставлено не стремление любой ценой избавиться от ОКН и тем самым ослабить нагрузку на государственный бюджет, а «практическая реализация приоритета права общества на сохранение материального и нематериального культурного наследия перед имущественными интересами физических и юридических лиц» (Основы государственной культурной политики, утвержденные Указом Президента РФ №808 от 24 декабря 2014 г.).

Обеспечение согласованности в принятии управленческих решений между различными министерствами и ведомствами, разными ветвями государственной власти, различными уровнями бюджетной системы является еще одним важным шагом на пути формирования эффективной институциональной среды в сфере сохранения культурного наследия. Существующая практика свидетельствует о том, что разрешение межуровневых, межрегиональных и межведомственных разногласий, о насущной необходимости которых было заявлено в Основах государственной культурной политики, не получит своего развития, так как каждое министерство и ведомство по-прежнему будет действовать согласно своим узковедомственным интересам. Для культурного наследия такая координация, напротив, очень важна.

Наконец, особую актуальность представляет необходимость проведения полной инвентаризации действующего законодательства в сфере сохранения культурного наследия. Инвентаризация необходима не только для определения действующих, но не работающих норм, но и выявления тех законодательных лакун, которые позволяют чиновникам и недобросовестным собственникам объектов культурного наследия безнаказанно уходить от ответственности за осуществление хозяйственной деятельности, наносящей ущерб наследию.

Следует также отметить необходимость создания банка данных по реализованным и реализуемым проектам сохранения культурного наследия в регионах России, распространения и широкого общественного освещения лучших практик. Распространение положительного опыта – очень важная имиджевая составляющая в деле сохранения и адаптации культурного наследия.

Не меньшее значение должно предаваться поддержке общественных и волонтерских организаций, институтов гражданского общества, работающих в сфере сохранения культурного наследия.

Таким образом, сохранить наследие для будущих поколений, обеспечить преемственность развития отечественной культуры, укрепить единое культурное пространство России станет возможным только при создании благоприятной институциональной среды, сердцевиной которой является сотрудничество государства, общества и бизнеса в сфере сохранения культурного наследия.

Поделиться: